martes, 25 de octubre de 2011

La financiación de los grandes sindicatos: ¿una parte del problema?

Artículo previamente publicado en el blog ¿Hay Derecho?
Version de 25 de febrero de 2012 publicada en "El Confidencial.com":

En todo occidente el papel de los sindicatos en la consolidación de los derechos sociales a lo largo de los siglos XIX y XX ha sido indiscutible y su rol como grupo de interés en defensa de los trabajadores reconocido como un elemento más de las sociedades democráticas avanzadas. En España los movimientos obreros y sindicales, desde que empezaron a surgir a partir de 1833 han constituido un elemento fundamental de modernización que, unas veces a través del conflicto, otras mediante la negociación, han condicionado que poco a poco, se fuera construyendo un sistema en el que la garantía de un cierto bienestar para la clase obrera y la movilidad entre clases sociales terminaran siendo una realidad.

Durante la transición, como hemos comentado en otros post: (ver aquí), un pacto no escrito hizo que los poderes públicos primaran a dos centrales sindicales (CCOO y UGT) por encima de las demás, sin perjuicio de favorecer también a otros sindicatos que unían a sus reivindicaciones sociales otras de carácter nacionalista. En un primer momento, esta decisión obedecía a la necesidad de legitimar unos acuerdos imprescindibles para alcanzar la necesaria paz social que permitiría el avance de la democracia en España, a pesar de los embates de la crisis económica de finales de la década de los setenta y primeros años ochenta. Para ello se cedió a la pretensión sindical de adquirir un mayor peso no solo político sino también económico, y a la configuración de los sindicatos no solo como organizaciones meramente reivindicativas sino también prestadoras de servicios. Lo cierto es, que este modelo de concertación social ha tenido aspectos positivos y ha coadyuvado que en estas últimas décadas, salvo excepciones y conflictos puntuales, no hayan existido en nuestro país grandes tensiones sociales y la estabilidad social ha constituido un valor que ha favorecido el crecimiento de nuestra economía.

Parte de este éxito reside en la atribución de unas funciones institucionales a las centrales sindicales consideradas como mayoritarias, lo que conlleva que gran parte de su financiación se realice con transferencias de fondos públicos aunque disimulándolo por muy diversas vías. Se trata de canales con cobertura legal y que, incluso en la mayoría de los casos tienen relativa publicidad al aparecer anunciados en los diversos boletines de las diferentes administraciones que los conceden. Sin embargo la cuantificación total de las cuantías es muy difícil de precisar dada la poca transparencia y la dispersión en la que todo este proceso se desenvuelve, aunque el profesor D. Fernando Suarez Gonzalez realizó un intento de valoración en su trabajo "La situación sindical", publicado en el nº 86 de Anales de la academia de Ciencias Morales y Políticas del año 2009.

En el presente artículo, más que intentar realizar una cuantificación nos limitaremos a repasar los muy diferentes conceptos por lo que estos sindicatos obtienen financiación, cuestión que, por sí, ya resulta reveladora.

Por lo que se refiere a sus infraestructuras, además de contar con la obligación legal que pesa sobre los empresarios de cederles locales en el lugar de trabajo y espacios para divulgar sus mensajes; los inmuebles donde tienen sus sedes han sido cedidos, en su inmensa mayoría, por los poderes públicos, bien bajo la figura de la devolución del patrimonio histórico sindical, bien por la subrogación de CCOO y UGT en la posición del antiguo Sindicato Vertical franquista. (Por ejemplo, la sede principal de la UGT en la Avenida de América de Madrid, que  se encuentra en un edificio de nueva planta que se construyó para aquel), bien por la mera cesión de espacios derivada de la negociación colectiva. En estos días, precisamente, nos encontramos con que en Madrid, determinadas dependencias ministeriales ocupadas por centros directivos del Ministerio de Trabajo están siendo desocupadas y los funcionarios trasladados forzosamente para ser cedidas a CCOO.

Para cubrir sus gastos de gestión ordinarios, además de las cuotas de sus afiliados, todos los sindicatos reciben una subvención pública en virtud del número de representantes que obtienen en las elecciones sindicales regulada por el Real Decreto 1971/2008, de 28 de noviembre, por el que se regula la concesión de forma directa de subvenciones a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales por su participación en los órganos consultivos del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras de la Seguridad Social (BOE de 29 de noviembre de 2008). Además, una parte importante del coste de personal que necesitan para la realización de sus actividades es sufragada por las propias empresas que abonan los salarios del personal liberado que, a través de la figura de la acumulación del crédito horario de los representantes de los trabajadores en determinadas personas designadas (liberadas) por el sindicato, dejan de prestar sus servicios para la empresa o Administración que los contrató para dedicarse a tiempo completo a aquel. En este sentido, es importante destacar que durante los últimos años, un objetivo sindical en sus negociaciones con los empleadores del sector público ha sido el ampliar el número de liberados por encima de lo establecido con carácter mínimo por la legislación vigente, constituyendo este logro tanto una fuente indirecta de financiación, como un instrumento clientelar para privilegiar a algunos de sus afiliados.

Por otra parte, los sindicatos han desarrollado un eficaz mecanismo que captación de fondos públicos con carácter finalista presentándose con regularidad a las convocatorias de subvenciones anunciadas por las diversas Administraciones Públicas (central autonómica, local e institucional) para el fomento de la actividad asociacionista, la realización de todo tipo de estudios, programas sociales, planes de igualdad, integración de inmigrantes, etc…; siendo adjudicatarios de este tipo de ayudas como si se tratase de una organización no gubernamental más. Como ya afirmamos antes, resulta tremendamente complicado determinar el monto total derivado de esta fuente de financiación pues la información de las subvenciones y ayudas concedidas aparece disgregada en los centenares de boletines oficiales del Estado, CCAA, Diputaciones, Ayuntamientos, etc…

Participar en los foros institucionales es una actividad, por lo general, retribuida. Unas veces lo es de manera directa al propio sindicato; así, por ejemplo, el Ministerio de Trabajo e Inmigración les concede anualmente una compensación económica por su participación en los órganos consultivos centrales y territoriales del Ministerio, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras de la Seguridad Social. También, en ocasiones, el abono se realiza a título personal a favor de aquellas personas que son designadas por el sindicato para participar en la comisión o consejo de administración correspondiente. De esta manera, representantes de los sindicatos pertenecían a los consejos de administración de las quebradas Cajas de Ahorros y siguen formando parte de los consejos de los entes públicos titulares de las televisiones y radios públicas; de los entes del sector empresarial y fundacional público estatal, autonómico o local; de los órganos que controlan el fondo de pensiones de los funcionarios públicos; de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, entre otras muchas instituciones. Según parece, a través de donaciones de los designados en dichos órganos de una parte de sus honorarios los sindicatos también encuentran otra vía de ingresos.

Atención especial merece, el papel que para los sindicatos más representativos supone su participación en la gestión de los recursos recaudados a los trabajadores y empresarios bajo el concepto de “formación profesional”. La cuota de formación profesional es el resultado de aplicar el tipo de 0,70% a la base de cotización por contingencias profesionales a la Seguridad Social. De ese 0,70%, un 0,1% es la parte que se detrae de la nómina del trabajador y un 0,60% es la parte que soporta la empresa. Una parte importante de lo recaudado es gestionado por la denominada Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, en la que participan el Ministerio de Trabajo e Inmigración por la Administración, la CEOE y CEPYME como representantes de la empresa y CCOO, UGT y CIG como organizaciones sindicales más representativas.  La forma en la que se gestionan esos fondos ha sido hasta tiempos recientes muy opaca y, de hecho, en la página web institucional, los últimos datos ofrecidos se refieren al año 2008. Aunque la reforma laboral reciente pueda afectar en parte a este recurso al permitir la entrada en este negocio de empresas de formación acreditadas, no dejara de ser una vía importante de ingresos.

Por otra parte, el Servicio Público de Empleo Estatal, distribuye directamente entre las centrales sindicales mayoritarias millones de euros con esta finalidad. También las Consejerías de trabajo de las Comunidades Autónomas, en desarrollo de sus políticas activas de empleo, les adjudican numerosos recursos para esta finalidad. El control financiero sobre la forma en la que esos fondos se aplican a la organización de cursos difiere de unas comunidades a otras, pero ha sido históricamente escaso y el control de calidad sobre el nivel de la enseñanza impartida en ellos y la cualificación de los ponentes que los imparten muchas veces es inexistente. 

Asimismo, los sindicatos también perciben ingresos como prestadores de servicios a los trabajadores, tanto a los afiliados como a los no afiliados, destacando los servicios de carácter jurídico, pero salvo las primeras consultas, facturan por estos servicios unas cantidades que no divergen demasiado de los precios de mercado. También, hasta la entrada en vigor de la nueva reforma laboral, por su participación en los expedientes de regulación de empleo, que es obligatoria por mandato legal, facturan un porcentaje sobre el importe de cada indemnización percibida por los trabajadores. Cuestión ésta que, al margen de la consideración ética que pueda merecer, incluso es dudoso que tenga un apoyo jurídico firme dado el carácter preceptivo de su intervención y la imposibilidad para el trabajador de poder optar por otras posibilidades. En su momento, intentaron incorporarse al negocio inmobiliario a través de la constitución de cooperativas de viviendas y al sector asegurador, pero en general con resultados muy poco alentadores.

En definitiva, todo el conglomerado de intereses que se ha ido tejiendo alrededor del rol institucional de los sindicatos más representativos ha dado lugar a una creciente dependencia de la financiación pública lo que provoca, cada vez con mayor frecuencia, soterrados conflictos de intereses entre los que son propios del sindicato como organización y los que afectan a sus representados como colectivo. El consecuente distanciamiento entre estos sindicatos y las bases de trabajadores se traduce en su progresiva pérdida de apoyo real.

Cada vez es menor la afiliación de los trabajadores a estas organizaciones y la diferencia entre la representación real obtenida por los grandes sindicatos y los múltiples sindicatos sectoriales, independientes o minoritarios que han ido surgiendo se acorta elección tras elección. Un ejemplo de ello es el resultado de las últimas elecciones en la Administración General del Estado donde, hasta el 1 de septiembre de 2011, CCOO y UGT, si bien son las centrales con mayor número de representantes, obtienen juntas solo 411 de los 936 representantes. Es decir menos de la mitad del número total. Sin embargo, su influencia a la hora de liderar la negociación colectiva y su capacidad de percibir fondos públicos permanece intacta y es desproporcionadamente superior a la de sus competidores gracias a las sucesivas reformas legales que, cada vez, priman más el ámbito institucional de la representación sobre el ámbito de actuación de los representantes directamente elegidos por los trabajadores en cada centro de trabajo.

Así pues, podemos concluir que parece necesario reordenar esta situación, sistematizar mejor y dotar de mayor transparencia a las fuentes de financiación de los sindicatos considerados como más representativos y, en la medida de lo posible, facilitar una cierta autonomía financiera que no les haga tan dependientes del sector público. Es posible incluso, que sea conveniente revisar este mismo concepto de “sindicato más representativo” para que el rol institucional de cada agente social se corresponda mejor con la realidad social que representa en la práctica. De este modo, tal vez pudiera reforzarse la legitimidad de los sindicatos que, por tradición e historia, les corresponde y que sin embargo, ahora resulta cuestionada por amplios sectores sociales.

En ese sentido, revisar la Ley Orgánica de Libertad Sindical quizás sea también una de las tareas pendientes que haya que abordar para impedir que el movimiento sindical, en vez de ser una parte de la solución de la actual crisis del sistema, termine convirtiéndose en una parte del problema.

martes, 11 de octubre de 2011

Sobre la preparación del recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa: nuevos requisitos formales.

Artículo también publicado en "Avance lex prudens" (ver aquí)

La jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa había venido señalando tradicionalmente que, en el escrito de preparación del recurso de casación no era preciso realizar una exposición extensa y detallada, pero que sí debía identificarse la resolución impugnada, poner de manifiesto la intención de interponer recurso y, de forma resumida, hacer referencia al carácter recurrible de la resolución que se pretende impugnar, la legitimación de la parte recurrente, el cumplimiento del plazo legalmente fijado para presentar el escrito de preparación, el órgano jurisdiccional ante el que se dirige y, en el caso de Sentencias de Tribunales Superiores de Justicia, la relevancia de la norma estatal o comunitaria determinante del fallo de la sentencia recurrida (SSTS de 15 de octubre de 2001, 17 de junio de 2002, 10 de noviembre de 2003 y 25 de febrero de 2004, entre otras).

Desde la aprobación de la reforma de 1998, la Sala de lo contencioso del Tribunal Supremo ha ido evolucionando hacia posiciones cada vez más rigoristas a la hora de admitir o no a trámite los recursos que el órgano judicial de instancia ya había considerado como validamente preparados.

En un paso más en esta dirección y, sin que se haya producido una modificación legal que justifique la exigencia de un mayor formalismo, se constata que desde finales de 2009 y a lo largo del año 2010, el Tribunal Supremo ha comenzado también a inadmitir recursos contra sentencias de la Audiencia Nacional por no mencionar en los escritos de preparación una mención al fundamento de los motivos de casación que se van a articular. Se plantea ahora la novedosa exigencia de recoger en el escrito de preparación una “necesaria y obligada anticipación o anuncio en el escrito de preparación de los motivos que se piensan esgrimir en la interposición”

Tras algunas resoluciones contradictorias, el Auto del TS de 14 octubre 2010 (ver aquí), confirmado por otros posteriores (podemos citar entre otros el de fecha 3 de febrero de 2011 -RJ 2011/102360-) ha intentado unificar los criterios divergentes de esa Sala respecto a esta nueva exigencia formal, sentando su nueva doctrina en su fundamento jurídico Sexto y que, por su interés, recogemos a continuación:

“Así las cosas, entendemos necesario clarificar la doctrina jurisprudencial en relación con tal cuestión, que debe reconducirse con arreglo a las siguientes consideraciones:
a) Cuando el artículo 89.1 LJCA (RCL 1998, 1741) establece que el escrito de preparación debe contener una sucinta exposición de los requisitos de forma exigidos, se está refiriendo a los requisitos perfilados en los artículos anteriores, y entre ellos figura de forma primordial la tajante regla procesal del artículo 88.1 , que exige que el recurso se funde, exclusivamente, en alguno o algunos de los cuatro motivos que ahí se perfilan; de manera que es carga del recurrente en casación indicar ya en la fase de preparación el concreto o concretos motivos en que se fundará el recurso y no en cualesquiera otras razones no contempladas en la Ley Jurisdiccional. Si así no se exigiera, es decir, si se estimara innecesario anticipar el motivo o motivos al que se acogerá el escrito de interposición, el trámite de preparación quedaría privado de su sentido y finalidad característicos, desde el momento que el Tribunal a quo quedaría desprovisto de elementos de juicio para verificar que el recurso de casación cumple el más primario requisito de procedibilidad, cual es que se funda formalmente en uno de esos cuatro motivos y no en otro tipo de consideraciones ajenas al sistema de la Ley procesal, y la parte recurrida carecería de la información necesaria al respecto para adoptar la posición procesal pertinente.
b) Los dos primeros apartados de que consta el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción deben ser interpretados y aplicados de forma conjunta y armónica. Así, el segundo apartado no es independiente del primero o alternativo al mismo, al contrario, se asienta en el apartado primero y establece un requisito añadido sobre este, para el caso específico que en él se contempla, de sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia. Consiguientemente, la regla general aplicable a todos los casos y motivos casacionales (ex art. 89.1) es que ha de anunciarse ya en la preparación el motivo del artículo 88.1 al que se acogerá el recurso de casación; y existe además un caso específico de impugnaciones casacionales (ex art. 89.2), las concernientes a sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia y basadas en el motivo casacional del apartado d), en las que ha de darse en el propio escrito de preparación un paso más, no sólo anunciando el motivo sino además justificando, sucinta pero en todo caso suficientemente, la relevancia de la infracción del Derecho estatal o de la Unión Europea en que ese motivo pretende basarse en el fallo de la sentencia, como corresponde a su naturaleza.
c) Si el escrito de preparación no especifica en modo alguno los motivos a los que se acogerá la interposición, el recurso es inadmisible por aplicación del artículo 93.2 .a) en relación con los artículos 88.1 y 89.1, todos ellos de la Ley Jurisdiccional, por haber sido defectuosamente preparado. Y esta misma conclusión, la de inadmisibilidad, será de aplicación, aunque sea de forma limitada a los motivos casacionales afectados, cuando se desarrolle en el escrito de interposición un motivo no anunciado previamente en el escrito de preparación.
d) Esta exigencia legal primaria del artículo 89.1, de necesaria y obligada anticipación o anuncio en el escrito de preparación de los motivos que se piensan esgrimir en la interposición, es aplicable tanto respecto de las sentencias y autos procedentes de los Tribunales Superiores de Justicia como respecto de los dictados por la Audiencia Nacional, si bien, como antes dijimos y es jurisprudencia consolidada, la carga añadida del apartado segundo del mismo precepto sólo juega respecto de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia.
e) La labor de las Salas de instancia en esta fase de preparación, por lo que respecta a la verificación de la cita de los motivos a los que se acogerá el recurso, es de comprobación formal de que efectivamente el recurso se anuncia por alguno o algunos de los motivos del tan citado artículo 88.1 , o se acoge a alguno de los supuestos contemplados en el artículo 87.1 para el caso de que el recurso de casación se dirija contra autos, sin que en este trámite pueda someterse a censura el acierto jurídico de las infracciones normativas que se anuncian en el referido escrito.”

Desde un punto de vista doctrinal, esta evolución de la jurisprudencia por su carácter "extra legem" es criticable pues, al no exigirlo expresamente la Ley procesal en esos casos, resulta dudoso que sea ajustado a Derecho requerir que, en el escrito de preparación de un recurso de casación contra una sentencia dictada por la Audiencia Nacional, ya aparezcan definidos los motivos de casación de una manera literal y se recojan de manera exhaustiva todas y cada una de las normas que se consideren infringidas por la sentencia, pues en muchas ocasiones, es precisamente al estudiar el asunto para redactar dichos motivos cuando se constata la concordancia de otras normas también infringidas por la sentencia o nuevas líneas jurisprudenciales que merecen ser incluidas en el recurso para su mejor ponderación por el Tribunal que ha de juzgar.

Por otra parte, el plazo de diez días para preparar el recurso de casación es un plazo demasiado breve, teniendo en cuenta la complejidad de las argumentaciones que han de desarrollarse, para poder articular con la adecuada precisión, los motivos exactos por los que se va a recurrir. Lo razonable, y así lo entendió en su día el legislador al establecer dos trámites independientes, es que en uno de ellos se analicen los aspectos formales (en la preparación del recurso) y en el segundo se analice el fondo del asunto (en la interposición del recurso).

Es posible que existan razones prácticas que aconsejen alterar este esquema procesal, así resulta evidente que el creciente y cada vez más elevado número de recursos colapsan la Sala Tercera y es necesario dar solución a ese problema, pero ello debería hacerse a través de una reforma legal en la que se alterara el procedimiento y no a través de una interpretación forzada y restrictiva de la norma que altera criterios jurisprudenciales con décadas de pacífica aplicación.

Este comportamiento ha empezado a despertar el recelo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo que, de manera reiterada viene considerando que el excesivo formalismo en la admisibilidad de recursos casación constituye una vulneración de la Convenio del Consejo de Europa para la salvaguarda de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 y que, en particular, ha condenado al Reino de España en varias ocasiones: Sentencia de 9 de noviembre de 2004 (asunto Sáez Maeso c. España), sentencia de 22 de julio de 2008 (asunto Barrenechea Atucha c. España) y de 8 de enero de 2009 (asunto Golf de Extremadura S.A. c. España). En ellas se ha considerado que el rigor formalista de nuestro Tribunal Supremo al inadmitir el recurso de casación por defectos formales que no impedían una adecuado estudio del fondo del asunto ha vulnerado la citada Convención.

viernes, 7 de octubre de 2011

5.000 entradas

Hoy se ha producido la entrada 5.000 en mi blog. Muchas gracias a todos por vuestras visitas y, especialmente, a los que seguís el blog y participáis con vuestros comentarios.

Me alegra pensar que tiene algún interés lo que voy escribiendo.

Un abrazo a todos.

miércoles, 5 de octubre de 2011

María in memoriam

En este año aciago en el que, desde febrero casi no hay un mes en el que no tenga que despedirme para siempre de alguien más o menos cercano (o al menos llevarme un buen susto), no puedo resistir el impulso de dedicar un breve comentario en este blog a mi compañera María José Sendín Caballero, quien falleció hace poco con apenas 42 años y dejando desconsolados a sus padres, a su esposo y a dos niños pequeños.

En el Servicio jurídico central en el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria coincidimos durante un tiempo y, junto con Santiago, Javier, Inma, Manuela, Lola, Miguel Angel, Lourdes, Luisa y José María, compartimos muchas horas de trabajo, pero también entrañables desayunos y comidas. Fueron los días posteriores a la transferencia final de funciones y servicios del INSALUD al resto de las Comunidades Autónomas en los que, además de una carga de trabajo burocrática y monótona derivada de la liquidación de las transferencias, se plantearon no pocos pleitos de gran calado e interés. Uno de esos asuntos me llevó a Luxemburgo, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero esa es otra historia.

En una de esas ocasiones, María y yo, junto con Santiago e Inma, tuvimos que trabajar  en una serie de litigios entre el INGESA y una unión temporal de empresas formada por una fundación y una multinacional de la asistencia sanitaria, en los que se discutían diferencias respecto a lo facturado o dejado de facturar durante la ejecución de un importante concierto de asistencia sanitaria suscrito entre el antiguo INSALUD y la UTE. El importe acumulado de los distintos asuntos, sin contar intereses ni costas, superaba de largo los 70 millones de euros, pero lo más relevante era la cantidad y complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas por los abogados contratados por los recurrentes (una de esas firmas que, a veces, sale en los ranking de principales bufetes de abogados del país). Cuestiones procesales, sobre contratación administrativa, de organización de la asistencia sanitaria, de responsabilidad patrimonial, incluso se trajeron a colación aspectos relacionados con la relación laboral especial de los MIR. En definitiva, un pleito apasionante, complicado, bonito y que, además, ganamos sin paliativos. Las sentencias recogieron prácticamente lo que, en cada caso, fue alegado por nuestra parte.

El asunto tuvo cierta repercusión mediática en la prensa especializada (ver aquí) y, todos juntos, posamos para una foto muy graciosa en la que parecíamos los socios de un bufete del "Magic Circle":

(foto cortesía de Diario Médico)

Eran tiempos alegres, en los que el fantasma de la enfermedad parecía haber desaparecido y bromeábamos sobre lo que podría haber supuesto la minuta del pleito que acabábamos de ganar y lo rentables que resultan los funcionarios de los Cuerpos de Letrados para la Administración. En fin, quiero quedarme con esa foto y con el recuerdo de aquellos días.

María, en lo que yo la conocí, fue una excelente compañera: conciliadora, colaboradora y una diligente Letrada que dedicó siempre a sus casos toda la atención y detenimiento que merecían, dando una sensación de seguridad a los que tuvimos que trabajar con ella. Me consta también que adoraba a su familia e intentaba conciliar su vida profesional y familiar de la mejor manera posible. Todos la echaremos de menos. Descanse en paz.