domingo, 22 de noviembre de 2015

La nueva Ley de procedimiento administrativo común como un nuevo paradigma de relación entre los ciudadanos y la Administración.

La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, aprobada a la par que la Ley de régimen jurídico del sector público, está llamada a convertirse en el punto de inflexión del presente proceso de transformación de la manera en que se relacionan habitualmente los ciudadanos con las administraciones que gestionan, tutelan y supervisan tantas actividades que les incumben.

Son muchos los aspectos de la Ley que pudieran ser susceptibles de exegesis o comentario y probablemente será abundante la bibliografía que en breve podrá consultarse sobre este nuevo texto legal. Sin embargo, en esta breve reflexión quisiera centrarme en la importancia –y el riesgo- que tiene abordar en este momento un cambio de paradigma tan relevante como el que supone pretender trasladar el eje de la relación ciudadano/administración desde el acto presencial de aquél en la sede física del Ministerio, la comunidad autónoma o el ayuntamiento, a una relación preferentemente –y en la mayoría de los casos, preceptivamente- virtual mediante el empleo de medios electrónicos.

La Ley (art 14) establece como regla general la obligatoriedad de la relación mediante medios electrónicos expresamente para todas las personas jurídicas con independencia de su tamaño. Solo las personas físicas podrán elegir si para el ejercicio de sus derechos y obligaciones se comunican con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos o no, salvo –y este matiz es importante- que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. Dicha obligación podrá establecerse mediante norma de rango reglamentario que será establecida por cada Administración para determinados procedimientos y “para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”, dejando a discreción de la respectiva administración la valoración de esas circunstancias. En este punto es digno de destacarse que, mientras para introducir cualquier trámite nuevo en un procedimiento administrativo se exige una norma con rango de Ley (art. 1.2 LPA), para obligar a las personas físicas a que necesariamente hayan de relacionarse con la Administración bastará una disposición reglamentaria. Al mismo tiempo, como un precedente de a que colectivos se les pueden llegar a imponer esta obligación, cabe recordar que la Ley 18/2014 al implantar el Sistema de Garantía Juvenil orientado a facilitar la inserción laboral de los jóvenes poco cualificados de 16 a 25 años (los celebres “ni-ni”) estableció la inscripción electrónica la forma principal de incorporación al sistema por parte de los interesados.

Es cierto que la Ley, además del plazo de dos años previsto en el segundo párrafo de la Disposición final séptima, en su Disposición transitoria cuarta prevé otra vacatio legis hasta cierto punto indeterminada a este aspecto crucial de la nueva regulación, estableciendo que “mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones”. Pero, en cualquier caso, se establece un horizonte temporal aproximado al final del cual, la nueva situación va a ser definitiva.

No cabe la menor duda de que tras este cambio de modelo de relación subyace un ideal de modernización administrativa y un objetivo de reducción de gasto público al facilitar la disminución del número de personal dedicado a la atención presencial de los ciudadanos y disminuyendo la cantidad de papel empleado. La inmediatez de los flujos de información entre dependencias administrativas permitirá acortar también los plazos reales de tramitación de muchos de los expedientes.

También es cierto que la utilización de las nuevas tecnologías para relacionarse con las administraciones públicas no es algo que haya inventado esta Ley: la administración tributaria, universidades, numerosos ayuntamientos, la seguridad social, etc… en los últimos años cada vez han implementado más procedimientos a los que se puede acceder on line. En ese sentido la norma ahora aprobada no hace sino profundizar en este camino.

Sin embargo, la adopción de la vía electrónica como la vía preferente y en la mayoría de los casos preceptiva, a poco que analicemos la realidad tanto de la sociedad como de la administración española, plantea algunas incógnitas.

En primer término, resulta prudente dudar acerca de si nuestras administraciones públicas están preparadas para incorporar a corto plazo estos procedimientos, no solo desde el punto de vista tecnológico –que también- sino, sobretodo, desde el punto de vista de los recursos humanos. No debemos olvidar que, fruto de las políticas de no reposición de plantilla abordadas durante los últimos años, nos encontramos con que la media de edad de nuestros empleados públicos es de 50 años; a los cuales a partir de la entrada en vigor de la Ley se les va a exigir que realicen sus funciones como si fueran nativos digitales. Será necesario hacer un esfuerzo tanto en formación como en motivación para superar los episodios de “resistencia al cambio” que inevitablemente van a surgir.

Por otro lado, tal y como hemos visto, a los ciudadanos se les va a imponer una forma de actuación que dejará completamente fuera de juego a un sector importante de la población, dejándolos en manos de gestores administrativos –lo que supone un coste añadido- o de los funcionarios destinados en los denominados “puntos de acceso general electrónico”.

En efecto, según se desprende de los estudios realizados por el INE, aunque el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en los hogares ha crecido en los últimos años, sigue existiendo una brecha digital entre los usuarios y no usuarios que se puede atribuir a una serie de factores: la falta de infraestructura (en particular en las zonas rurales), la falta de conocimientos de informática y habilidades necesarias para participar en la sociedad de la información, o la falta de interés en lo que la sociedad de la información puede ofrecer, circunstancias que afectan de manera especial al sector de población de más edad. Actualmente, según la encuesta sobre equipamiento y uso de tecnologías de información y comunicación en los hogares, existe un 25% de personas en España que no han empleado Internet durante los últimos tres meses y un 21% de hogares sin conexión a Internet, porcentaje que se incrementa hasta el 23% de hogares sin conexión a banda ancha. Por otra parte, la utilización de Internet para realizar transacciones aún es menor, así solo un 32% de la población ha utilizado este medio para adquirir bienes o servicios. Éste último dato resulta especialmente relevante a la hora de valorar la aceptación que, en el momento presente, tendrá entre el público la utilización de los medios electrónicos para relacionarse de manera voluntaria con la Administración.

Una aplicación poco prudente de la norma que comentamos pudiera perjudicar a esos sectores de la sociedad a los que hacíamos antes referencia, aquellos con menos acceso a la educación, a las personas mayores, a los que carecen de recursos para acceder a la infraestructura y equipos necesarios, etc

Ante esta realidad cabe preguntarse si la vacatio legis prevista, será tiempo suficiente para resolver estas carencias y problemas. Si el establecimiento del canal electrónico como sistema preferente o preceptivo de relación va a acercar realmente la administración a la ciudadanía o si, por el contario, va a comportar un obstáculo añadido que el administrado ha de superar para poder ejercer sus derechos.

La manera en la que el Gobierno resultante de las próximas elecciones aborde estos dilemas y los recursos que invierta en resolver los problemas planteados serán determinantes para verificar que los objetivos de la nueva LPA puedan finalmente llegar a cumplirse.

viernes, 6 de noviembre de 2015

Reseña a la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

Articulo publicado también en el blog ¿Hay Derecho?

La reciente aprobación de las leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), vuelve a separar la regulación del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas y la regulación de su régimen jurídico de funcionamiento interno.

La aprobación de estás normas es consecuencia de los trabajos de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con el objetivo expresamente señalado de “a modernizar el sector público español, dotarle de una mayor eficacia y eliminar las duplicidades que le afectaban y simplificar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionan con la Administración”.

La regulación contenida en la nueva Ley recoge, como es lógico, muchos de los aspectos ya incluidos en la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como la regulación contenida en la ahora derogada LOFAGE y determinadas disposiciones extraídas de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que se ha considerado que por razones sistemáticas habían de incluirse en el presente texto, si bien se han modificado también numerosos preceptos de esta norma (arts. 4 al 13, art. 20, así como todo el Título V sobre la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno). Asimismo, se prevé la derogación diferida de la Ley 28/2006, de 18 de julio de Agencias, una vez que, dentro del plazo de cuatro años fijado, las agencias existentes (excepto la AEAT) se transformen en alguno de los nuevos organismos ahora previstos.

Entre los principios generales, puede destacarse como novedad, la expresa inclusión de los principios de transparencia y de planificación y dirección por objetivos, el primero que se ha pretendido desarrollar a través de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; y el segundo que debería intentar abordarse al regular la siempre pendiente función directiva en el sector público.

Por otra parte, se consolida -al menos desde el punto de vista normativo- la regulación del funcionamiento interno de la Administración mediante la utilización preferente de los medios electrónicos ya iniciada con la Ley 11/2007, de manera coherente con algunas de las principales novedades introducidas en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo, unificando la regulación sobre la firma y sedes electrónicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada; estableciéndose la obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios electrónicos; facilitando la cooperación interadministrativa mediante una regulación específica de las relaciones electrónicas entre las Administraciones basada en la interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas; y la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos.

Se introducen una serie de disposiciones tendentes a evitar o reducir el gasto, por ejemplo, al exigir para la creación de nuevos órganos, la previa comprobación de que no exista ninguna duplicidad con los existentes o, también, cuando se prevé que los órganos colegiados celebren sus sesiones, adopten sus acuerdos y elaboren y remitan las actas de sus reuniones utilizando medios electrónicos, consagrando la figura de la teleconferencia como una forma válida de celebración de las sesiones de los órganos colegiados tal y como ya se está haciendo en algunas Administraciones pioneras en este aspecto.

Más discutible es la introducción en esta norma de la regulación de los principios que rigen en materia de ejercicio de potestad sancionadora y de responsabilidad de las administraciones públicas, cuya regulación -anteriormente agrupada en sendos capítulos de la Ley 30/1992 y desarrollada en sus respectivos reglamentos de desarrollo-, ahora se haya dispersa entre esta norma y diversos preceptos desperdigados por la Ley 39/2015.

Como acierto se puede calificar la tan necesaria regulación de los convenios de colaboración (arts. 47 a 53), que en determinadas administraciones se habían convertido, aprovechando la laxitud de sus controles internos, en una auténtico coladero para eludir las exigencias de la Ley de Contratos del Sector público, tal y como había puesto de manifiesto el Tribunal de Cuentas en su dictamen 878. La regulación aprobada excluye que esta figura pueda tener por objeto prestaciones propias de los contratos ni los acuerdos que constituyan meras declaraciones formales sin que se materialicen en compromisos jurídicos concretos y exigibles. Será requisito de validez y eficacia que el convenio
tenga por finalidad: “mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art. 48.3). Asimismo, se establecen una serie de trámites e informes preceptivos para garantizar que estos instrumentos se ajusten a lo exigido por la norma.

La Ley, en el Capítulo 1º del Título Primero, retoma la regulación de los Ministerios y su organización interna, sobre la base de los siguientes órganos superiores y directivos: Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales, integrando competencias que se habían ido diseminando por distintas normas desde su regulación inicial por la LOFAGE, reforzando el rol de los servicios comunes y el papel de la Subsecretaría para la gestión centralizada de recursos y servicios. También se retoca la regulación de la Administración periférica, pero sin realizar una modificación en profundidad de la misma, manteniendo las figuras de los Delegados de Gobierno un perfil más político; y la de los Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares de la Administración General del Estado un perfil técnico, reservándose la provisión de estos últimos a funcionarios de carrera del Subgrupo A1. En cualquier caso, se echa de menos en este punto un mayor desarrollo en la regulación de la denominada función directiva de la Administración, que también en el Estatuto Básico del Empleado Público quedó pendiente de ser resuelta.

En el Título II se aborda la organización y funcionamiento del sector público institucional, previéndose la elaboración de un inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local encomendado a la Intervención General del Estado que “contendrá, al menos, información actualizada sobre la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, en su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control así como la clasificación en términos de contabilidad nacional, de cada una de las entidades integrantes del sector público institucional” (art.82.2).

La Ley acaba con la denominada administración independiente protagonizada por las Agencias reguladas en la citada Ley 28/2006 y establece un “numerus clausus” de tipos de entidades que forman el sector público institucional estatal, clasificándolos en a) organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE (OO.AA y Entidades Públicas Empresariales); b) Las autoridades administrativas independientes; c) Las sociedades mercantiles estatales; d) Los consorcios; e) Las fundaciones del sector público; f) Los fondos sin personalidad jurídica; y g) Las universidades públicas no transferidas, concretando separadamente las principales características de cada uno de ellos. Sin embargo, el plazo de cuatro años previsto para la adecuación de las anteriores estructuras al nuevo modelo se nos antoja un tanto extenso y muy susceptible de ser afectado por posibles condicionantes políticos que se puedan producir en el futuro y cabe preguntarse si realmente era imprescindible otorgar una vacatio legis tan amplia.

Con la nueva regulación, las entidades que forman el sector institucional podrán fusionarse con otras de igual naturaleza o transformarse en otras entidades mediante Real Decreto siempre que se cumplan con los requisitos fijados en la Ley y, en cualquier caso, “estarán sujetas desde su creación hasta su extinción a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado”. Asimismo se prevé un control de eficacia que será llevado a cabo por el Ministerio de adscripción. A estos efectos, los Servicios comunes y las Entidades gestoras de la Seguridad Social, además de mantener su denominación, se asimilan con los OO.AA. si bien la LRJSP se de aplicación supletoria en lo referente a su régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, de participación en la gestión, así como la asistencia jurídica, que se regirán por su legislación específica, por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en las materias que sea de aplicación (D.A. 13ª).

En lo que se refiere a la regulación concreta de los organismos públicos, se establece que determinados servicios comunes de distintas entidades sean gestionados de manera compartida; así se consideran servicios comunes, al menos la gestión de bienes inmuebles; sistemas de información y comunicación; asistencia jurídica; contabilidad y gestión financiera; publicaciones; contratación pública. La organización y gestión de algunos o todos los servicios comunes se coordinará por el Ministerio de adscripción, por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o por un organismo público vinculado o dependiente del mismo. También se regula el procedimiento de disolución de estas entidades cuando se den una serie reglada de circunstancias, estableciéndose un plazo de dos meses desde que el responsable del organismo conozca la causa de disolución para que ésta sea comunicada a la Administración General del Estado. La norma regula el diferente régimen jurídico de OO.AA y Entidades públicas empresariales en lo que se refiere a las materia de personal, contratación, económico-financiero y patrimonial.

De entre las muchas disposiciones que en la norma se refieren a las distintas entidades que comprenden el sector público institucional, cabría destacar la prolija regulación que se realiza de las sociedades mercantiles estatales (arts. 111 a 116); y de los consorcios (arts 118 a 127), integrando y ampliando la regulación introducida por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre; la reserva de Ley que se establece para la creación de Fundaciones del Sector público estatal. Más someras son las previsiones destinadas a las autoridades administrativas independientes, los fondos sin personalidad jurídica y las universidades públicas de titularidad estatal, remitiéndose en estos puntos a la normativa especial que, en cada caso, le son de aplicación.

Por otra parte, en las Disposiciones adicionales se prevé que seguirán rigiéndose en primer término por su regulación específica y solo supletoriamente por la LRJSP, las autoridades portuarias y puertos del Estado; la organización militar y las Delegaciones de Defensa; la Agencia Estatal de Administración Tributaria; el CNI; el Banco de España; los órganos constitucionales del Estado y de los órganos legislativos y de control autonómicos.

El Título III de la Ley desarrolla con gran detalle las relaciones interadministrativas, partiendo de una enumeración de los principios que han de regirlas; recordando el deber de cooperación ya establecido inicialmente en la Ley 30/1992, y el establecimiento de una concretas técnicas de cooperación, las cuales se estructuran en técnicas orgánicas de cooperación donde se recogen la posibilidad de crear los siguientes organizaciones: órganos de cooperación “ad hoc”; conferencia de presidentes; comisiones bilaterales de cooperación; comisiones territoriales; y con una nueva regulación bastante detallada las conferencias sectoriales ya previstas en la antigua Ley 30/1992.

Las relaciones electrónicas entre las Administraciones encuentran su acogida en el Capítulo IV del Título III, en términos semejantes a lo establecido en la normativa precedente.

La legislador también aprovecha este instrumento normativo introducir modificaciones en la Ley de contratos del Sector Público, en las leyes reguladora del Patrimonio Nacional y del patrimonio de las Administraciones Públicas, en la composición del Consejo General del Instituto de Crédito Oficial, en la Ley concursal, además aquellas otras modificaciones necesarias para mantener la necesaria coherencia con las novedades introducidas por la propia LRJSP.